Compensaciones ambientales e inversión forzosa del 1%

 

Compensaciones ambientales e inversión forzosa del 1% como herramienta de gestión de las áreas protegidas del SINAP

La Ley 99 de 1993, establece la obligatoriedad del licenciamiento ambiental para el desarrollo de cualquier actividad que pueda producir deterioro grave a los recursos naturales renovables o al medio ambiente, o introducir modificaciones considerables o notorias al paisaje y dependiendo del tipo de actividad, del tamaño y localización del proyecto, se asigna las competencias con relación al licenciamiento ambiental a la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, las Corporaciones Autónomas Regionales, o las áreas metropolitanas.

Por lo anterior, de manera articulada entre la Subdirección de Gestión y Manejo de Áreas Protegidas y la Subdirección de Sostenibilidad y Negocios Ambientales de Parques Nacionales Naturales de Colombia (PNNC) ha venido avanzando en una estrategia de gestión alrededor de los instrumentos que puedan fortalecer la gestión de las áreas protegidas como lo son las compensaciones ambientales y la inversión forzosa de no menos del 1%. Éstas son obligaciones derivadas del proceso de licenciamiento ambiental de sectores productivos como hidrocarburos, infraestructura, minería y energía, y de acuerdo a la normatividad ambiental vigente, las mismas pueden ser implementadas en áreas protegidas del Sistema Nacional de Áreas Protegidas-SINAP. Así las cosas, este tipo de obligaciones se constituyen como una estrategia de financiamiento para el manejo dichas áreas.

¿Qué son las medidas de compensación?

En la ejecución de cualquier proyecto productivo objeto de licenciamiento ambiental, el solicitante debe presentar ante la autoridad ambiental competente el estudio de impacto ambiental (EIA), donde se debe establecer claramente la línea base de los componentes biótico, físico y socioeconómico y con base en esto se identifique los impactos significativos que se generaran con la ejecución del proyecto y que afectarán dichos componentes. Es así como en el marco de este EIA el solicitante de la licencia debe proponer estrategias, programas y proyectos que propendan por la prevención, mitigación, corrección y compensación de los impactos generados por la ejecución del proyecto productivo. La aplicación de estas medidas, en el mismo orden señalado aquí, es lo que se conoce como la jerarquía de la mitigación.

De acuerdo a lo establecido por dicha jerarquía, en primera instancia se deben formular las medidas de prevención, que buscan evitar los impactos que puedan ser causados por el proyecto. Posteriormente se deben formular las medidas de mitigación, las cuales deben dirigirse a minimizar o reducir la duración, intensidad y/o dimensión de los impactos. Luego se deben precisar las medidas de corrección que serán implementadas y propenderán por recuperar los ecosistemas y la biodiversidad que hayan podido verse afectados por la ejecución de la actividad. Finalmente se deben establecer las medidas de compensación, que se definen como aquellas “acciones dirigidas a resarcir y retribuir a las comunidades, las regiones, localidades y al entorno natural por los impactos o efectos negativos generados por un proyecto, obra o actividad, que no puedan ser evitados, corregidos o mitigados” (Decreto 1076 de 2015). De acuerdo a esto las compensaciones comprenden aquellas medidas que son implementadas en el último escalafón de la mencionada jerarquía de la mitigación, es decir sobre los impactos significativos, que no pueden ser prevenidos, mitigados o corregidos en el área del proyecto.

Para dar respuesta a estas exigencias, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible adoptó la Política Nacional para la Gestión Integral de la Biodiversidad y sus Servicios Ecosistémicos (MAVDT, 2012[1]), el Manual para la Asignación de Compensaciones por Pérdida de Biodiversidad (MADS, 2012 y 2018[2]), así como también el Plan Nacional de Restauración (MADS, 2015[3]), los cuales plantean elementos conceptuales, técnicos, operativos y financieros para encauzar los recursos e iniciativas y generar un desarrollo sostenible, que involucre las dimensiones ecológica, social, política, económica y ética.

Existen varios tipos de compensaciones, pero ¿cuáles son?

Las compensaciones ambientales están enfocadas a actividades de sustracción de áreas de reserva forestal, aprovechamiento forestal, aprovechamiento de especies amenazadas y por la pérdida de biodiversidad debido a las intervenciones de coberturas vegetales en los ecosistemas a continuación se describe cada una de ellas.

  1. Compensaciones por Sustracción de Áreas de Reserva Forestal

El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible es el responsable de evaluar las solicitudes y adoptar la decisión respecto de la sustracción de las reservas forestales nacionales, ordenando las medidas de compensación a que haya lugar.  La Resolución 1526 de 2012, establece los requisitos y procedimiento para la sustracción de áreas de reservas forestales nacionales y regionales, y establece que la sustracción dará lugar a la implementación de las medidas de compensación, restauración y recuperación. Las compensaciones se deben aplicar de acuerdo con los siguientes criterios:

  1. En sustracciones temporales. Se deberá implementar medidas de recuperación y rehabilitación para la restauración ecológica del área temporalmente sustraída.
  2. En sustracciones definitivas. Se deberá compensar con un área de valor ecológico equivalente al área sustraída de la reserva forestal.

De acuerdo a lo establecido en la Resolución 1526 de 2012, el beneficiario del permiso de sustracción del área de reserva debe implementar una medida compensatoria por la afectación al medio ambiente y la potencial pérdida de servicios ecosistémicos que se haya podido causar por dicha sustracción. En este sentido la mencionada resolución estipula que “(…) en los casos en que proceda la sustracción de las áreas de reserva forestal, sea esta temporal o definitiva, la autoridad ambiental competente impondrá al interesado en la sustracción, las medidas de compensación, restauración y recuperación a que haya lugar, sin perjuicio de las que sean impuestas por la autoridad ambiental competente en virtud del desarrollo de la actividad que se pretenda desarrollar en el área sustraída”. Así las cosas, este tipo de compensaciones son interpuestas por la autoridad ambiental competente de manera particular para cada caso. Sin embargo, la normativa anteriormente referida da unos lineamientos generales que dan cuenta de las acciones que se podrían implementar como medida compensatoria y los lugares donde preferencialmente deberían realizarse las acciones.

  1. Compensaciones por Aprovechamiento Forestal

El Decreto 1791 de 1996 (compilado en el Decreto 1076 de 2015), establece que los proyectos que requieren de aprovechamientos forestales únicos, deben plantear medidas de mitigación, compensación y restauración de los impactos y efectos ambientales. De otro lado, la norma establece que los proyectos, obras o actividades que no requieran de licencia ambiental sino de plan de manejo ambiental e impliquen la remoción de bosques, deberán obtener los permisos de aprovechamiento que se requieran ante las autoridades ambientales y “deberá realizarse como medida de compensación una reforestación de acuerdo con los lineamientos que establezcan las corporaciones o los grandes centros urbanos competentes” (Artículo 2.2.1.1.7.24 Decreto 1076 de 2015).

Por otro lado, el artículo 2.2.1.1.9.6. Decreto 1076 de 2015, establece que los proyectos sujetos a licencia no requieren permiso de aprovechamiento forestal cuando el volumen de madera a aprovechar es igual o menor a 20 m3, bastarán las obligaciones y medidas de prevención, corrección, compensación y mitigación, impuestas en la licencia ambiental, o contempladas en el Plan de Manejo Ambiental.

Antes de la entrada en vigencia del Manual de Compensación por pérdida de Biodiversidad (Resolución 1517 de 2012), las medidas de compensación por los aprovechamientos forestales se realizaban mediante reforestación, sin conexión con el área ecológica afectada y en la proporción que el evaluador de la autoridad ambiental considerara pertinente.

  1. Compensaciones por aprovechamiento de especies amenazadas o vedadas

Las compensaciones por aprovechamiento de especies amenazadas o vedadas están enmarcadas en el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente (Decreto 2811 de 1974), el Decreto 1608 de 1978, por el cual se reglamenta el Código Nacional de los Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente, la Ley 23 de 1973 en materia de fauna silvestre, la Ley 99 de 1993 y la Resolución 192 de 2014, por la cual se establece el listado de las especies silvestres amenazadas de la diversidad biológica colombiana que se encuentran en el territorio nacional.

Cuando por un proyecto que requiera de licencia ambiental presenta una afectación de especies amenazadas o vedadas, el solicitante debe tramitar la solicitud de levantamiento de veda ante la Dirección de Bosques, Biodiversidad y Servicios Ecosistémicos del Ministerio de Ambiente o la Corporación Regional, competente, cuando sea del caso, y son estas entidades quienes autorizan el levantamiento parcial de la veda de los individuos afectados y ordenan las medidas de compensación.

  1. Compensación por pérdida de biodiversidad

El Manual para la Asignación de Compensaciones por pérdida de biodiversidad, fue instaurado por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible en el año 2012 (Resolución 1517) y establecido de manera obligatorio para los solicitantes del licenciamiento ambiental de competencia de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA). Este Manual se basa en el concepto de no pérdida neta de la biodiversidad que implica que los impactos sobre la biodiversidad causados por un proyecto deben ser compensados para que no haya pérdidas de biodiversidad ni de los servicios ecosistémicos que esta ofrece. Una compensación por pérdida de biodiversidad se debe diseñar y ejecutar para alcanzar resultados de conservación medibles in situ que eviten la no pérdida neta y propenda preferencialmente por una ganancia neta de biodiversidad.

Este instrumento se desarrolló bajo los lineamientos de la Política para la Gestión Integral de la Biodiversidad y sus Servicios Ecosistémicos (PNGIBSE[4]), el cual en el eje estratégico III – “Desarrollo económico, competitividad y calidad de vida basada en la biodiversidad”, establece como estrategias prioritarias la “Identificación y evaluación de los costos y beneficios económicos, ecológicos, culturales y sociales a largo plazo, derivados de la relación entre actividades productivas y el mantenimiento de los servicios ecosistémicos derivados de la biodiversidad (compensaciones o –trade offs-)”; y “Fortalecer las actividades e institucionalidad relacionada con la evaluación de los impactos ambientales y con la asignación de compensaciones ambientales por pérdida de biodiversidad ligadas a proyectos sujetos de licencia ambiental a escala nacional, regional y local para el mantenimiento de la Resiliencia de los sistemas socioecológicos y el suministro de los servicios ecosistémicos fundamentales para la calidad de vida”.

El Manual establece la metodología para determinar y cuantificar las medidas de compensación por pérdida de biodiversidad por los impactos a la biodiversidad generado por las actividades inherentes a un proyectos que no puedan ser evitados, mitigados o corregidos (jerarquía de la mitigación) en los ecosistemas naturales y vegetación secundaria, el cual responde a tres inquietudes ¿Cuánto Compensar?, ¿Dónde Compensar? y ¿Cómo Compensar?

Un criterio importante a la hora de definir cuál será la acción mediante la cual se ejecutará una compensación, es que debe cumplir con el criterio de adicionalidad. Esta característica hace referencia a que las acciones de compensación que se implementen deben alcanzar ganancias demostrables en el estado de conservación de la biodiversidad, las cuales no serían obtenidas sin su implementación, con resultados nuevos y adicionales. Para el caso de las áreas protegidas del Sistema de Parques Nacionales Naturales, la adicionalidad es demostrable cuando las acciones que se implementen no estén cubiertas por el Presupuesto General de la Nación.

El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, actualizó dicho instrumento, expidiendo la Resolución 256 de 2018 “Por la cual se adopta el Manual de Compensaciones ambientales del Componente biótico y se toman otras determinaciones”. Entre las diferencias que resaltan de los dos manuales están los tiempos de aplicación del Plan (artículo 3 y 4) con “Implementación del plan máximo 6 meses después de producido el impacto” (Modificaciones del Plan).

También, en este Manual el enfoque trasciende los ecosistemas biodiversos e incluye “En los casos de ecosistemas transformados, si como parte del análisis y la aplicación de la jerarquía de la mitigación, se identifican impactos bióticos que tengan que ser compensados, la autoridad ambiental competente establecerá una compensación 1:1 cuantificada en hectáreas. Estás áreas serán añadidas a la acción de compensación por pérdida de biodiversidad seleccionada para el proyecto, obra o actividad sujeto al proceso de licenciamiento ambiental.”

Además se incluyeron unos principios rectores adicionales que propenden por la no pérdida neta de biodiversidad y que son: “(i) La compensación se realiza en un área o áreas ecológicamente equivalentes a las áreas impactadas mediante acciones de preservación, restauración en cualquiera de sus enfoques y uso sostenible. En todo caso el uso sostenible se considerará como acción complementaria y debe incorporar atributos medibles en tamaño, composición y riqueza de especies, contexto paisajístico y funcionalidad ecológica al área impactada. (ii) Las medidas de compensación deberán ser adicionales a las acciones que se vienen adelantando en el área en ausencia de la compensación. (iii) La compensación debe ser sostenible en el tiempo”.

Sobre el donde compensar, el Manual menciona que “Las áreas protegidas públicas donde se propongan medidas de compensación que incluya saneamiento predial, deberán estar acompañadas de acciones de preservación, restauración en cualquiera de sus enfoques y uso sostenible, siempre y cuando cumplan los criterios antes descritos en términos de áreas ecológicamente equivalentes y las medidas estén acordes a las planteadas en el plan de manejo del área protegida o en las acciones definidas en el documento de soporte técnico de la declaratoria o la ampliación si no se cuenta con el plan de manejo respectivo.

¿Qué es la inversión forzosa de no menos del 1%?

La obligación de la inversión forzosa de no menos del 1%  se genera a partir de la captación del recurso hídrico de fuentes hídricas –superficiales o subterráneas- que realicen los proyectos, obras o actividades sujetos a licenciamiento ambiental, conforme a lo establecido en el parágrafo 1º del artículo 43 de la Ley 99 de 1993, el cual fue reglamentado por el Decreto 1900 de 2006, compilado en el capítulo 3 del título 9 de la parte 2 del libro 2 del Decreto 1076 de 2015 y, posteriormente, modificado por los Decretos 2099 del 22 de diciembre de 2016, Decreto 075 del 20 de enero de 2017 y Decreto 1120 del 29 de junio de 2017.

Conforme al régimen normativo al que corresponda el respectivo proyecto, obra o actividad que genere la obligación, se podrá realizar la inversión del 1% en la cuenca hidrográfica que alimenta la respectiva fuente hídrica, la cual será la establecida en el acto administrativo que otorgue la licencia ambiental. Pero si el proyecto es licenciado en vigencia del Decreto 2099 de 2016 incorporado en el Decreto 1076 de 2015, se amplía el ámbito geográfico de la inversión a la zona hidrográfica dentro de la cual se desarrolla el proyecto, en cuyo caso el solicitante de la licencia ambiental debe justificar técnicamente por qué no realizará la inversión en la subzona hidrográfica. Cuando se trate de proyectos lineales, la inversión se podrá realizar en una o varias subzonas o zonas hidrográficas.

Con respecto a la destinación de los recursos de la inversión del 1%, si el proyecto fue licenciado dentro del régimen del artículo 43 de la Ley 99 de 1993 y antes de la expedición del Decreto 1900 de 2006, la empresa debe destinar los recursos de la inversión forzosa en las obras y acciones de recuperación, preservación y conservación de la cuenca hidrográfica que alimenta la fuente hídrica objeto de concesión. Pero Si el proyecto fue licenciado en vigencia del Decreto 1900 de 2006 (compilado en el Decreto 1076 de 2015), se debe tener en cuenta que existen dos posibilidades para ejecutar los proyectos que son:

  1. Los recursos se destinarán a la recuperación, preservación, conservación y vigilancia de la cuenca hidrográfica que alimenta la fuente hídrica, de conformidad con el respectivo Plan de Ordenación y Manejo de la Cuenca (POMCA).
  2. En ausencia del POMCA se podrán invertir en algunas de las obras o actividades autorizadas en el artículo 5º del Decreto 1900 de 2006 que se enumeran a continuación:
  3. Se debe priorizar la formulación del POMCA en el porcentaje que establezca el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.
  4. Restauración, conservación y protección de la cobertura vegetal, enriquecimientos vegetales y aislamiento de áreas para facilitar la sucesión natural.
  5. Adquisición de predios y/o mejoras en zonas de páramo, bosques de niebla y áreas de influencia de nacimiento y recarga de acuíferos, estrellas fluviales y rondas hídricas. En este caso la titularidad de los predios y/o mejoras, será de las autoridades ambientales.
  6. Instrumentación y monitoreo de recurso hídrico.
  7. Monitoreo limnológico e hidrobiológico de la fuente hídrica.
  8. Construcción de obras y actividades para el control de caudales, rectificación y manejo de cauces, control de escorrentía, control de erosión, obras de geotecnia y demás obras y actividades biomecánicas para el manejo de suelos, aguas y vegetación: Estudios hidráulicos que no afecten la dinámica del cuerpo hídrico.
  9. Interceptores y sistemas de tratamiento de aguas residuales domésticas. Para la realización de los estudios respectivos, se podrá invertir hasta un 10% del valor total de esta inversión. En este caso la titularidad de las obras y de los estudios será de los municipios o distritos según el caso.
  10. Capacitación ambiental para la formación de promotores de la comunidad en las temáticas relacionadas en los literales anteriores, a fin de coadyuvar en la gestión ambiental de la cuenca hidrográfica.
  11. Preservación y conservación del Sistema de Parques Nacionales Naturales (SPNN) que se encuentren dentro de la respectiva cuenca de acuerdo con los planes de manejo.

Pero, si el proyecto es licenciado de acuerdo con lo dispuesto en el Decreto 2099 de 2016, modificado por los Decretos 075 de 2017 y 1120 de 2017, incorporados en el Decreto 1076 de 2015, se contemplan tres (3) grandes ejes que son: Proyectos con POMCA, Sin POMCA y Acciones complementarias (adquisición de predios y/o mejoras). Estos ejes contienen como líneas generales las acciones para recuperación, preservación y conservación de la respectiva cuenca hidrográfica.

Finalmente, en aras de impulsar la ejecución rezagada de la inversión forzosa de no menos del 1%, en la Ley 1955 de 2019, por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. ‘Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad’, el artículo 321 se refiere a la Actualización del valor de la inversión de no menos del 1%, de competencia de la ANLA

Avances en la gestión en materia de compensaciones e inversión del 1% al interior de PNN

Para potenciar las oportunidades de implementación en áreas protegidas del SPNN, se lleva a cabo un relacionamiento continuo con empresas cuyas licencias ambientales tienen pendiente el cumplimiento de alguna de las obligaciones anteriormente referidas. A partir de la identificación de posibilidades de articulación y del interés de trabajo conjunto, se generan mesas de trabajo a partir de las cuales se definen líneas de proyecto para la formulación de los planes de compensación/inversión que puedan ser aplicables al interior de las áreas protegidas. Las líneas de trabajo que han sido hasta ahora destacadas son la compra de predios y restauración ecológica. Durante este proceso de formulación el rol de PNNC es el acompañamiento y orientación en la identificación de las líneas de inversión a ser implementadas en las áreas protegidas, trabajo que involucra la articulación entre el nivel central, las direcciones territoriales y las áreas protegidas involucradas.

Luego de que se han generado los espacios de trabajo y los insumos técnicos y jurídicos necesarios para la formulación de las propuestas, es el licenciatario quien elabora el plan de compensación/inversión para presentar ante la autoridad ambiental que otorgó la licencia. Luego de su aprobación, se pasa a la etapa de implementación, que también está a cargo del licenciatario con el apoyo técnico y logístico de PNNC. Las acciones que se implementen en el marco de estos proyectos, deben ser objeto de seguimiento por parte del operador y de PNNC, además de las acciones propias que realice la autoridad ambiental en el marco del seguimiento al cumplimiento de las obligaciones de licencia ambiental.

El relacionamiento con empresas se lleva a cabo principalmente mediante dos mecanismos: directamente o a través de convenios. El relacionamiento directo se hace para la formulación de la propuesta para un solo proyecto, mientras que los convenios buscan que varios proyectos a cargo de un operador puedan realizar sus compensaciones al interior de áreas protegidas del SINAP.

Así mismo, con la finalidad de identificar tanto las áreas protegidas como las líneas de proyecto que pueden ser apoyadas mediante acciones de compensación/inversión, actualmente se avanza de manera articulada entre el nivel central, la Dirección Territorial Caribe, la Dirección Territorial Andes Nororientales, Dirección Territorial Andes Occidentales, Dirección Territorial Amazonia y Dirección Territorial Orinoquía en la formulación de las áreas y estrategias priorizadas para la implementación de planes de compensaciones y de inversión del 1%. Hasta el momento se avanza en la construcción de tres líneas de inversión: compra de predios, restauración y esquemas de pagos por servicios ambientales.

Normatividad relacionada:

Ley 1955 de 2019, por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. ‘Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad’.

Resolución 256 del 2018 “Por la cual se adopta la actualización del Manual de Compensaciones Ambientales del Componente Biótico y se toman otras determinaciones”

Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. 2018. Manual de compensaciones del componente biótico. 66 pp.

Decreto 075 de 2017. Modifica el literal h) del artículo 2.2.9.3.1.2, el parágrafo del artículo 2.2.9.3.1.3, el artículo 2.2.9.3.1.8 y el numeral 4 del artículo 2.2.9.3.1.17 del Decreto 1076 de 2015 relacionado con la inversión forzosa por la utilización del agua tomada directamente de fuentes naturales, con el objeto de corregir errores de transcripción en los textos

Decreto 1120 de 2017. “Por el cual se modifican los numerales 3 y 4 del artículo 2.2.9.3.1.17 del Decreto 1076 de 2015 y se toman otras determinaciones”.

Decreto 2099 de 2016 “Por medio del cual se modifica el Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible, Decreto 1076 de 2015, en lo relacionado con la “Inversión Forzosa por la utilización del agua tomada directamente de fuentes naturales” y se toman otras determinaciones”.

Decreto 1076 de 2015 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible”

Resolución 1526 de 2012 “Por la cual se establecen los requisitos y el procedimiento para la sustracción de áreas en las reservas forestales nacionales y regionales, para el desarrollo de actividades consideradas de utilidad pública o interés social, se establecen las actividades sometidas a sustracción temporal y se adoptan otras determinaciones”.

Resolución 1517 de 2012 “Por la cual se adopta el Manual para la Asignación de Compensaciones por Pérdida de Biodiversidad”.

Decreto 1900 del 2006 “Por el cual se reglamenta el parágrafo del artículo 43 de la Ley 99 de 1993 y se dictan otras disposiciones”

[1] http://www.humboldt.org.co/images/documentos/pdf/documentos/pngibse-espaol-web.pdf

[2] Resolución 256 del 2018 “Por la cual se adopta la actualización del Manual de Compensaciones Ambientales del Componente Biótico y se toman otras determinaciones”

[3] http://www.minambiente.gov.co/images/BosquesBiodiversidadyServiciosEcosistemicos/pdf/plan_nacional_restauracion/PLAN_NACIONAL_DE_RESTAURACI%C3%93N_2.pdf

[4] http://www.humboldt.org.co/images/documentos/pdf/documentos/pngibse-espaol-web.pdf

Documentos anexos