Compensaciones ambientales e inversión forzosa del 1%

 

Compensaciones ambientales e inversión forzosa del 1% como herramienta de gestión de las áreas protegidas del SINAP

De manera articulada entre la Subdirección de Gestión y Manejo de Áreas Protegidas y la Subdirección de Sostenibilidad y Negocios Ambientales de Parques Nacionales Naturales se ha venido avanzando en una estrategia de gestión alrededor de las compensaciones ambientales y la inversión forzosa del 1%. Éstas son obligaciones derivadas del proceso de licenciamiento ambiental de sectores productivos como hidrocarburos, infraestructura, minería y energía, y de acuerdo a la normatividad ambiental vigente, las mismas pueden ser implementadas en áreas protegidas del SINAP. Así las cosas, este tipo de obligaciones se constituyen como una estrategia de financiamiento para el manejo dichas áreas.

¿Qué son las medidas de compensación?

En la ejecución de cualquier proyecto productivo licenciable, el solicitante debe presentar ante la autoridad ambiental competente el estudio de impacto ambiental (EIA) que establezca claramente la línea base de los componentes biótico, físico y socioeconómico,  y con base en éste determine cómo la ejecución de tal proyecto afectará en alguna medida dichos componentes. Es así como en el marco de este EIA el solicitante de la licencia debe proponer estrategias, programas y proyectos que propendan por la prevención, mitigación, corrección y compensación de los impactos generados por la ejecución del proyecto productivo. La aplicación de estas medidas, en el mismo orden señalado aquí, es lo que se conoce como la jerarquía de la mitigación.

De acuerdo a lo establecido por dicha jerarquía, en primera instancia se deben formular las medidas de prevención, que buscan evitar los impactos que puedan ser causados por el proyecto. Posteriormente se deben formular las medidas de mitigación, las cuales deben dirigirse a minimizar o reducir la duración, intensidad y/o dimensión de los impactos. Luego se deben precisar las medidas de corrección que serán implementadas, que propenderán por recuperar los ecosistemas y la biodiversidad que hayan podido verse afectados por la ejecución de la actividad. Finalmente se deben establecer las medidas de compensación, que se definen como aquellas “acciones dirigidas a resarcir y retribuir a las comunidades, las regiones, localidades y al entorno natural por los impactos o efectos negativos generados por un proyecto, obra o actividad, que no puedan ser evitados, corregidos o mitigados[1]. De acuerdo a esto las compensaciones comprenden aquellas medidas que son implementadas en el último escalafón de la mencionada jerarquía de la mitigación, es decir sobre los impactos residuales causados por el proyecto.

En la formulación de cualquier proyecto, obra o actividad, se debe propender por la no pérdida neta de biodiversidad. No obstante, las compensaciones son implementadas en aquellos escenarios en los cuales dicha pérdida de biodiversidad es inevitable, razón por la cual se busca que las medidas que se propongan generen ganancias en biodiversidad a lo largo del tiempo. Un proyecto bien formulado, idealmente no debería tener que proponer y ejecutar medidas compensatorias.

Un criterio importante a la hora de definir cuál será la acción mediante la cual se ejecutará una compensación, es que debe cumplir con el criterio de adicionalidad. Esta característica hace referencia a que las acciones de compensación que se implementen deben alcanzar ganancias demostrables en el estado de conservación de la biodiversidad, las cuales no serían obtenidas sin su implementación, con resultados nuevos y adicionales[2]. Para el caso de las áreas protegidas del Sistema de Parques Nacionales Naturales de Colombia, la adicionalidad es demostrable cuando las acciones que se implementen no estén cubiertas por el Presupuesto General de la Nación.

Existen varios tipos de compensaciones, pero ¿cuáles son?

De manera general se tiene que normativamente existen tres tipos de compensaciones ambientales, las cuales se derivan de procesos de licenciamiento ambiental o por el otorgamiento de algún tipo de permiso de carácter ambiental.

  1. Compensaciones derivadas del proceso de licenciamiento ambiental

Son aquellas compensaciones que deben realizarse por la ejecución de cualquier proyecto, obra o actividad que requiere de la obtención de una licencia ambiental de acuerdo a lo establecido en el Título 2, Capítulo 3, Sección 1 del Decreto 1076 de 2015[3] por causar deterioro grave a los ecosistemas y a la biodiversidad.

 

En el año 2012 este tipo de compensaciones fueron reguladas bajo la Resolución 1517, la cual acogió el nombrado Manual para la Asignación de Compensaciones por Pérdida de Biodiversidad. No obstante, luego de  cinco años de implementación de este manual, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS) actualizó dicho instrumento, expidiendo recientemente la Resolución 256 de 2018 con la cual se actualizó dicho manual, y denominándolo “Manual de compensaciones del componente biótico”.

 

Es importante tener en cuenta que para este tipo de compensaciones el licenciatario debe identificar el(los) ecosistema(s) que fue(ron) impactado(s) por la ejecución del proyecto y calcular el área que será objeto de la compensación[4]. Adicionalmente para estas compensaciones se debe tener en cuenta un criterio adicional relacionado con la equivalencia ecosistémica, con lo cual los titulares de la licencia deben buscar áreas ecológicamente equivalentes a las impactadas para implementar su compensación. El cumplimiento de este principio es obligatorio a la hora de formular el plan de compensación derivado del proceso de licenciamiento y es un criterio relevante en la evaluación que realiza la autoridad ambiental sobre la propuesta que sea presentada.

 

  1. Compensaciones derivadas de la sustracción temporal o definitiva de áreas de reserva forestal de orden nacional o regional

 

Para el desarrollo de cualquier actividad económica de utilidad pública o interés social y que implique la remoción de bosques o cambio en el uso de los suelos o cualquier otra actividad distinta del aprovechamiento racional de los bosques en áreas de reserva nacional o regional, se requiere que el interesado solicite ante la autoridad ambiental competente[5] la sustracción temporal o definitiva de dichas reservas[6]. Estos proyectos pueden requerir o no de la obtención de una licencia ambiental.

 

De acuerdo a lo establecido en la Resolución 1526 de 2012, el beneficiario del permiso de sustracción del área de reserva debe implementar una medida compensatoria por la afectación al medio ambiente y la potencial pérdida de servicios ecosistémicos que se haya podido causar por dicha sustracción. En este sentido la mencionada resolución estipula que “(…) en los casos en que proceda la sustracción de las áreas de reserva forestal, sea esta temporal o definitiva, la autoridad ambiental competente impondrá al interesado en la sustracción, las medidas de compensación, restauración y recuperación a que haya lugar, sin perjuicio de las que sean impuestas por la autoridad ambiental competente en virtud del desarrollo de la actividad que se pretenda desarrollar en el área sustraída”. Así las cosas, este tipo de compensaciones son interpuestas por la autoridad ambiental competente de manera particular para cada caso. Sin embargo, la normativa anteriormente referida da unos lineamientos generales que dan cuenta de las acciones que se podrían implementar como medida compensatoria y los lugares donde preferencialmente deberían realizarse las acciones.

 

No obstante lo anterior, el “Manual de compensaciones del componente biótico” recientemente incluyó los lineamientos que regularían los criterios para la asignación de este tipo de compensaciones, específicamente en lo relativo a cuánto, dónde y cómo compensar.

 

  1. Compensaciones derivadas de las autorizaciones o permisos de aprovechamiento forestal único.

 

Los aprovechamientos forestales únicos son aquellos que se realizan una sola vez. Para realizar este tipo de aprovechamientos de requiere de la obtención del correspondiente permiso o autorización otorgada por la Corporación Autónoma Regional o de Aprovechamiento Sostenible correspondiente.

 

De acuerdo a lo establecido en artículo 2.2.1.1.5.1 del Decreto 1076 de 2015, una vez el interesado haya obtenido esta autorización, el área afectada deberá compensarse como mínimo en un área de igual cobertura y extensión. Para este tipo de aprovechamientos en particular, la misma norma establece que el solicitante de este permiso debe presentar un plan de aprovechamiento forestal donde se establezcan las medidas compensatorias que se implementarán.

 

Dado que la normatividad que regula este tipo de compensaciones no presenta unos lineamientos claros para la determinación de las medidas compensatorias derivadas de este tipo de permisos/autorizaciones, recientemente el MADS incluyó su regulación técnica en el “Manual de compensaciones del componente biótico”. Es así como en este documento se determinó que estas compensaciones deberán ser implementadas mediante acciones de restauración ecológica. Así mismo, se dieron los lineamientos para que los titulares del permiso determinen el cuándo, dónde y cómo compensar para este tipo de obligaciones.

Con base en lo anterior se tiene que los tres tipos de compensaciones referidos, antes contaban con instrumentos técnicos y jurídicos distintos que los normaban. Sin embargo, actualmente éstas se encuentran reguladas por una sola norma que es el Manual de compensaciones del componente biótico acogido mediante la Resolución 256 de 2018.

La inversión forzosa del 1%

En el marco del proceso de licenciamiento, eventualmente se requiere del uso de agua proveniente de fuentes naturales (superficiales o subterráneas). Debido a esta captación del recurso hídrico, los titulares de las licencias están obligados a retribuir a las cuencas hídricas de las cuales captan el recurso mediante la implementación de acciones de conservación a fin de contribuir a su preservación. Para cumplir con esto se estableció que los licenciatarios deben destinar no menos del 1% del total de la inversión del proyecto en la implementación de acciones de recuperación, conservación, preservación y vigilancia de la cuenca hidrográfica que alimenta la fuente hídrica de la cual se hizo la captación del recurso[7].

Esta obligación fue regulada mediante el Decreto 1900 de 2006, hasta que en diciembre de 2016 el MADS expidió el Decreto 2099 que modificó los lineamientos anteriormente proferidos por dicho ministerio para la implementación de estas inversiones. Bajo los lineamientos de cada norma es posible implementar diferentes tipos de acciones para contribuir a la conservación de la cuenca de la cual se hizo la captación; así mismo cada norma establece en qué ámbito geográfico se debe hacer la inversión.

Avances en la gestión en materia de compensaciones e inversión del 1% al interior de PNN

Para potenciar las oportunidades de implementación en áreas protegidas del SPNNC, se lleva a cabo un relacionamiento continuo con empresas cuyas licencias ambientales tienen pendiente el cumplimiento de alguna de las obligaciones anteriormente referidas. A partir de la identificación de posibilidades de articulación y del interés de trabajo conjunto,  se generan mesas de trabajo a partir de las cuales se definen líneas de proyecto para la formulación de los planes de compensación/inversión que puedan ser aplicables al interior de las áreas protegidas. Las líneas de trabajo que han sido hasta ahora destacadas son la compra de predios y restauración ecológica. Durante este proceso de formulación el rol de PNN es el acompañamiento y orientación en la identificación de las líneas de inversión a ser implementadas en las áreas protegidas, trabajo que involucra la articulación entre el nivel central, las direcciones territoriales y las áreas protegidas involucradas.

Luego de que se han generado los espacios de trabajo y los insumos técnicos y jurídicos necesarios para la formulación de las propuestas, es el licenciatario quien elabora el plan de compensación/inversión para presentar ante la autoridad ambiental que otorgó la licencia. Luego de su aprobación, se pasa a la etapa de implementación, que también está a cargo del licenciatario con el apoyo técnico y logístico de PNN. Las acciones que se implementen en el marco de estos proyectos, deben ser objeto de seguimiento por parte del operador y de PNN, además de las acciones propias que realice la autoridad ambiental en el marco del seguimiento al cumplimiento de las obligaciones de licencia ambiental.

El relacionamiento con empresas se lleva a cabo principalmente mediante dos mecanismos: directamente o a través de convenios. El relacionamiento directo se hace para la formulación de la propuesta para un solo proyecto, mientras que los convenios buscan que varios proyectos a cargo de un operador puedan realizar sus compensaciones al interior de áreas protegidas del SINAP.

Actualmente PNN tiene suscritos convenios marco con las siguientes empresas:

  • ISA Intercolombia
  • Empresa de Energía de Bogotá
  • Empresas Públicas de Medellín

Por otro lado, Parques Nacionales participa activamente en escenarios intersectoriales con alcance regional, dentro de los que sobresale la participación en la iniciativa biodiversidad y desarrollo.  Programa liderado por la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia (ANDI).  Este escenario ha permitido la articulación de instituciones del estado, empresas y ONG para la identificación de prioridades regionales de conservación y estrategias conjuntas de gestión para orientar los planes de compensación e inversión de empresas afiliadas al gremio.

Como producto de estos diferentes escenarios de gestión, así como el acompañamiento a solicitudes puntuales por parte de las empresas,  Parques Nacionales ha orientado la formulación de planes de compensación e inversión del 1% de empresas como Cenit – Ecopetrol, ISAGEN, EPM, Consorcio Transversal de las Américas, Geopark y Promigas.  Estos procesos han sido aprobados por la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA) y se encuentran en diferentes etapas de implementación.  Otros planes de compensación e inversión del 1% se encuentran en etapa de definición y formulación con el constante acompañamiento de los tres niveles de gestión.

Así mismo, con la finalidad de identificar tanto las áreas protegidas como las líneas de proyecto que pueden ser apoyadas mediante acciones de compensación/inversión, actualmente se avanza de manera articulada entre el nivel central, la Dirección Territorial Caribe y la Dirección Territorial Andes Nororientales en la formulación del portafolio de compensaciones. Hasta el momento se avanza en la construcción de dos líneas de inversión: compra de predios y restauración. Así mismo, se avanza en el análisis que permita identificar las posibilidades de que se implementen acciones de compensación como apoyo a la declaratoria de la Serranía de Manacacías.

Normatividad relacionada:

Resolución 256 del 2018 “Por la cual se adopta la actualización del Manual de Compensaciones Ambientales del Componente Biótico y se toman otras determinaciones”

Manual de compensaciones del componente biótico

Decreto 1900 del 2006 “Por el cual se reglamenta el parágrafo del artículo 43 de la Ley 99 de 1993 y se dictan otras disposiciones”

Decreto 2099 de 2016 “Por medio del cual se modifica el Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible, Decreto 1076 de 2015, en lo relacionado con la “Inversión Forzosa por la utilización del agua tomada directamente de fuentes naturales” y se toman otras determinaciones”.

[1] Título 2, Capítulo 3, Sección 1 del Decreto 1076 de 2015 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible”

[2] Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. 2018. Manual de compensaciones del componente biótico. 66 pp.

[3] Decreto 1076 de 2015 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible”

[4] Esta labor debe ser realizada por el licenciatario con base en los lineamientos del manual de compensaciones que le sea aplicable

[5] MADS para las reservas forestales de orden nacional y las Corporaciones Autónomas Regionales para el caso de la sustracción de reservas forestales de orden regional.

[6] Resolución 1526 de 2012 “Por la cual se establecen los requisitos y el procedimiento para la sustracción de áreas en las reservas forestales nacionales y regionales, para el desarrollo de actividades consideradas de utilidad pública o interés social, se establecen las actividades sometidas a sustracción temporal y se adoptan otras determinaciones”.

[7] Artículo 2.2.9.3.1.1. del Decreto 2099 de 2016 “Por medio del cual se modifica el Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible, Decreto 1076 de 2015, en lo relacionado con la “Inversión Forzosa por la utilización del agua tomada directamente de fuentes naturales” y se toman otras determinaciones